Le pôle Nord serait canadien?

L’Arctique est, depuis une dizaine d’années, devenu un centre d’intérêt pour la géopolitique mondiale. La question des changements climatiques a à plusieurs égards joué le rôle d’élément déclencheur, la fonte accélérée des glaces ayant été interprétée par plusieurs comme le commencement d’une nouvelle aire de développement économique pour toute la région. De surcroît, le gouvernement canadien déposait récemment ses revendications auprès de la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM III), en affirmant notamment que le pôle Nord était canadien[1]. Dénoncée par plusieurs comme une position « démagogique »[2], « non scientifique »[3] et typique de la vision militariste du gouvernement conservateur, Ottawa a pourtant été parfaitement conséquente avec la politique historique canadienne dans l’Arctique, laquelle est avant tout un outil politique interne d’unité nationale. La question d’une politique arctique plus élaborée sera aussi abordée.

La question de la souveraineté dans l’Arctique

Un mythe persistant à propos de l’Arctique est celui de la souveraineté sur les terres. Or, depuis 1930 il n’y a plus aucun conflit ou différend territorial dans le cercle arctique. La seule exception est celle de l’île de Hans, un minuscule « caillou » de 1,3 km² situé entre le Groenland et l’île Ellesmere et revendiqué par le Canada et le Danemark. Ainsi, les contestations portent plutôt sur les eaux, plus précisément les zones d’extension des droits exclusifs sur les ressources naturelles maritimes. La figure 1 permet de mieux saisir cet enjeu :

Figure 1

NOTE : Depuis la production de cette carte, la Norvège et la Russie ont réglé leurs différends et ont fixé le tracé d’une éventuelle frontière maritime. – Source: ceriscope.sciences-po.fr »>ceriscope.sciences-po.fr

Il faut comprendre que depuis 1956, les Nations unies ont établi un mécanisme légal pour définir et encadrer le droit maritime (CNUDM, puis CNUDM II et III). Ce cadre définit ce que sont les eaux territoriales (souveraineté totale du pays dans les 12 premiers milles marins adjacents), les zones d’exclusivité économique/ZEE (exclusivité de l’exploitation des ressources naturelles pour les premiers 200 miles marins d’eaux adjacentes, avec libre circulation des navires internationaux) et les eaux internationales (voir figure 2). La convention du droit de la mer prévoit que tout État peut agrandir sa ZEE de 150 milles marins additionnels si le fond des eaux est une extension géographique du plateau continental. Les pays avaient dix années après la ratification de la CNUDM pour déposer leurs revendications, lesquelles seront étudiées et déterminées d’ici les prochaines années. La convention établit aussi une règle d’exception pour les archipels, les eaux séparant de telles îles étant territoriales, nonobstant les règles susmentionnées.

La question canadienne en matière de revendication dans l’Arctique est quadruple. Il y a d’abord la question de l’île de Hans dont nous avons déjà parlé. Le deuxième aspect concerne les eaux formant le passage du Nord-Ouest (PNO) entre les îles canadiennes. Le Canada affirme depuis la première convention du droit maritime que ses îles arctiques respectent la règle d’exception des archipels, ce qui ferait des détroits entre les îles des eaux intérieures. Les États-Unis, l’Union européenne et plusieurs autres pays n’acceptent pas cette vision en invoquant que les îles canadiennes ne répondent pas aux critères prévus pour la définition d’un archipel pour la CNUDM. À leurs yeux, la souveraineté canadienne s’arrête donc à 12 milles marins autour de chaque île, les détroits entre elles étant dans la ZEE canadienne et les navires ayant donc un droit de navigation complet. Le troisième aspect concerne l’extension de la ZEE. Une partie de cette extension éventuelle revendiquée par le Canada chevauche celle de la Russie et du Danemark, dans la région pôle Nord. Chaque pays tente de prouver que la Dorsale de Lomonosov, laquelle forme un plateau sous-marin entre la Russie, le Groenland et les îles canadiennes, est une extension de son propre plateau continental. Il est impossible d’évaluer le potentiel économique sous-jacent à cet enjeu, puisque pratiquement aucune ressource naturelle exploitable n’a encore été découverte dans ces zones contestées. Le dernier élément est l’emplacement de la frontière maritime à proximité du Yukon et de l’Alaska. Le différend dans cette région avec les États-Unis est lié à la présence probable d’hydrocarbures. Ces quatre axes de la souveraineté nationale dans l’Arctique doivent toutefois être relativisés dans le contexte de la politique canadienne.

La politique canadienne

Le Canada est conscient depuis les années 60 (dès le gouvernement Pearson) que sa position concernant les eaux de l’archipel Arctique est faible en regard de la diplomatie internationale et des règles de la CNUDM et que le gouvernement américain ne la respectera probablement jamais[4]. Cela ne l’empêche pas de continuer à revendiquer sa souveraineté par pur principe. De la même manière, sur la question de l’extension de la ZEE, le Canada a volontairement déposé en décembre dernier une revendication partiellement non fondée, « partiellement » parce qu’elle ajoutait le fond marin sous le pôle Nord aux revendications habituelles canadiennes. On pourrait être tenté de penser qu’il s’agit d’une stratégie de revendiquer plus pour obtenir plus, mais ce n’est pas le cas puisque la CNUDM porte ses jugements selon les faits scientifiques. Cette inclusion du pôle Nord est un indice flagrant sur la nature réelle de la stratégie canadienne dans l’Arctique : c’est d’abord un outil de politique interne et seulement ensuite une démarche de politique extérieure.

En effet, les questions arctiques consistent parmi les rares dossiers qui font consensus d’un océan à l’autre, incluant le Québec[5]. Au vingtième siècle, les États-Unis ont à deux reprises envoyé des navires dans les eaux du PNO pour signifier leur refus de la position canadienne. À chacune de ces occasions, des élans massifs nationalistes dans la population et les médias ont indiqué à quel point l’Arctique est une corde sensible dans le nationalisme canadien. Encore aujourd’hui, une majorité de Canadiens considèrent que les eaux arctiques du PNO sont des eaux intérieures, que le Canada doit tenir tête aux autres nations dans l’Arctique et que le Canada doit assurer le développement du Nord sans compromis avec d’autres nations[6]. Plusieurs chercheurs relèvent qu’une véritable mythologie de l’Arctique canadien existe au sein de la population et que la nordicité est un des éléments centraux qui sert à définir ce qu’est un Canadien[7]. Les politiciens, tant libéraux que conservateurs, en sont pleinement conscients et exploitent depuis longtemps le filon de la nordicité en s’élevant en défenseurs de l’Arctique canadien face aux grandes puissances qui voudraient « nous le prendre »… même si cette « défense » est contre une menace qui n’existe pas! Les médias, friands de ces scénarios de type « retour à guerre froide », sont prompts à donner un velours de crédibilité à ce genre d’affirmations trompeuses ou à invoquer la thèse du militarisme conservateur.

Dans les faits, les contestations territoriales dans l’Arctique sont bénignes. Toutes sont arbitrées et seront résolues par des processus diplomatiques internationaux dans les prochaines années. La figure 1 nous montrait certes que de larges superficies sont revendiquées par les différents pays, mais on remarquera que les zones de chevauchement (zones de contestation) ont des superficies relativement minimes. La Norvège et la Russie ont déjà signé un accord réglant leurs différends et assurant le partage des éventuels revenus d’exploitation des ressources. Quant aux quelques kilomètres carrés de fonds marins revendiqués tant par le Canada que la Russie, aucune guerre ne sera déclarée sur cette question, puisque les deux pays ont accepté depuis bien longtemps en signant la CNUDM que la question soit tranchée ultimement par un tribunal. De surcroît, les ressources naturelles sous-marines (essentiellement du gaz ou du pétrole) confirmées dans l’Arctique se situent à 99 % dans les ZEE de base des pays (aucune contestation possible) et le 1 % restant se situe dans les zones d’expansion des ZEE, ce qui élimine tout concept de « course/guerre/bataille pour les ressources naturelles ». Notons aussi que la technologie actuelle d’exploitation des hydrocarbures dans l’Arctique permet difficilement un processus économiquement viable et constant, les défis techniques étant très importants à cause de facteurs géographiques. On constate donc que le poids des revendications territoriales et économiques est bien moins grand qu’on pourrait le croire.

Sur le plan militaire, le terme « militarisation de l’Arctique » a été utilisé plusieurs fois depuis quelques années. Or, sur un laps de 60 ans, cette région connaît actuellement une démilitarisation. Pendant la guerre froide, le Canada et les États-Unis maintenaient en permanence des dizaines d’installations (ligne DEW) et unités dans l’Arctique, alors que l’Union soviétique pratiquait fréquemment des sorties aériennes de bombardiers dans l’espace nord-américain, sans parler des patrouilles de sous-marins nucléaires par les deux camps dans les eaux arctiques. Le nombre total de navires, sorties aériennes et présence de troupes terrestre de tous les pays est à un creux historique. De plus, la nature et les capacités d’un système d’arme/équipement militaire sont révélatrices du genre de missions qu’il conduira. Les nouveaux navires prévus par la Russie, le Canada et les États-Unis pour leur dotation arctique sont essentiellement des navires de patrouille brise-glace multifonctions avec peu d’armement, destinés à des missions de patrouille de sécurité (les navires canadiens sont en fait une adaptation de la classe Svalbard[8]… un navire de la garde côtière norvégienne!). Considérant l’augmentation du trafic maritime, ces pays souhaitent s’équiper pour assurer la sécurité des navires commerciaux et faire face à la contrebande qui suit inévitablement une hausse d’accessibilité maritime. Les navires serviront dans des opérations de nature « policière », aucunement axées sur un affrontement entre pays. Dans les faits, aucun pays nordique n’est actuellement engagé dans un processus de militarisation de l’Arctique et l’achat des six navires de patrouille par le Canada aurait probablement eu lieu sous un gouvernement libéral ou néo-démocrate.

Quant à la navigation dans le PNO, le nombre de navires qui l’emprunte par année se compte sur les doigts de la main et cela ne risque pas de changer, même avec les changements climatiques[9]. En effet, la navigation en mer nécessite des ports le long des routes, des services de secours en cas d’urgence, des cartes fiables de profondeur des eaux et services logistiques. Aucun de ces éléments n’est présent suffisamment dans l’Arctique canadien pour assurer la navigation commerciale d’une route importante, contrairement à la Russie avec son passage du Nord-Est (PNE) (voir figure 3)[10]. Nous ne connaissons même pas avec précisions la bathymétrie des eaux entre les îles arctiques ni n’avons d’installations suffisantes pour assurer la navigation sécuritaire. Quant à la fonte des glaces, la calotte polaire est certes en déclin majeur en été, mais l’absence d’un couvert de glace continu ne signifie aucunement qu’il n’y a plus de glace du tout. Lorsque la banquise (couvert complet) n’est pas présente, il y a de nombreuses zones de glaces morcelées et icebergs. Ces derniers sont désormais plus nombreux qu’avant pendant le printemps et l’été à cause de la fonte de la banquise et ils sont toujours aussi dangereux pour les navires qu’à l’époque du Titanic. Même dans le pire des scénarios climatiques, la calotte polaire continuera toujours d’exister en hiver à cause de l’angle d’inclinaison de l’axe de rotation de la terre, ce qui signifie pour le futur une création massive d’icebergs chaque printemps et été. Les compagnies d’assurance maritimes sont conscientes de cette menace ainsi que des risques importants de naufrage dus aux fonds marins peu connus, ce qui fait en sorte que les primes d’assurance plus élevées annulent complètement les économies de carburant liées à une route nordique plus rapide que les routes passant par Suez, Panama ou Le Cap. Les compagnies maritimes qui assurent la liaison Europe-Côte Est américaine/Asie affirment que même avec des eaux libres de glace continue dans le PNO, elles n’emprunteront pas cette route[11]. L’essentiel de l’augmentation de trafic dans l’Arctique canadien est en fait lié aux développements miniers in situ. L’idée de la nouvelle « autoroute » maritime du Nord-Ouest en Arctique est un mythe et si une route arctique devait être empruntée, ce serait probablement celle du Nord-Est parce qu’elle a des décennies (certains diront des siècles) d’avance en développement sur celle de l’Ouest.

On le voit, non seulement la menace est absente, mais les enjeux futurs (route commerciale majeure, propriété des ressources naturelles) sont exagérés et basés sur quelques affirmations futuristes qui ne tiennent pas compte de la géographie. Ottawa est parfaitement au fait de ces informations et sait pertinemment que jamais elle ne pourra imposer sa vision de l’archipel arctique. Si le gouvernement persiste à sous-entendre l’existence d’une menace, d’un Klondike financier et la nécessité de ne rien concéder sur le plan de la souveraineté, c’est parce que ces sujets sont une source d’appuis politiques dans la population. La Russie et le Danemark (dans une moindre mesure) procèdent au même jeu. Un drapeau russe dans le fond marin sous le pôle Nord (alors qu’il se trouve du côté danois de la dorsale de Lomonosov), l’annonce de la création d’une brigade « arctique » russe (qui va patrouiller en Sibérie comme le font les rangers canadiens) et des soldats danois qui font la pose quelques minutes sur l’île de Hans : tout cela cible une clientèle politique interne.

Proposition d’une autre politique canadienne pour l’Arctique

Une fois les enjeux arctiques relativisés et pris dans le contexte du discours politique interne, on est à même de se pencher sur les enjeux réels et les priorités en matière de politique nordique. Actuellement, le plan canadien pour le Nord[12] reprend essentiellement les programmes qui existaient déjà depuis plusieurs décennies, à savoir : un meilleur soutien aux communautés autochtones, une occupation du territoire, un volet de revendications de souveraineté et la protection de l’environnement. Les nouveautés ajoutées par le gouvernement conservateur sont principalement la création d’un port en eaux profondes (le terme « port » est un grand mot, il s’agit en fait d’un quai/jetée) et l’achat de six à huit navires de patrouille. En terme de politique nordique, ces éléments sont certes pertinents, mais très limités. Or, les nouveaux projets miniers régionaux et le trafic maritime existant nécessitent déjà une planification plus ambitieuse.

La priorité la plus urgente pour le Canada dans l’Arctique est d’assurer un développement maritime dans le PNO, ce qui n’est pas le cas actuellement. Cela doit se faire par un programme de cartographie des fonds marins, le déploiement de bouées de navigations et routes sécuritaires de transport, l’amélioration des installations portuaires existantes, la création d’équipes de secours et de ravitaillement, l’achat de meilleurs navires brise-glace, la mise sur pied d’infrastructures d’appui logistique aux navires ainsi que l’établissement d’infrastructures portuaires le long du chenal principal du PNO. Sans cette stratégie, le Canada ne pourra réellement se rendre maître du PNO et assurer la sécurité des navires qui y passeront (que ce soit pour l’exploitation in situ ou les trajets Atlantique-Pacifique). Il faut aussi considérer que l’implantation d’une telle « route » nordique sécuritaire faciliterait la création de projets miniers et économiques dans toute la région tout en réduisant les coûts logistiques des communautés nordiques.

Cette première étape nous amène à la deuxième priorité, c’est-à-dire commercialiser le transit des navires dans le PNO. À défaut de pouvoir imposer notre vision de l’archipel en eaux intérieures à la communauté internationale, il y a moyen d’avancer sur la question pratique de l’encadrement de la navigation. C’est ce que fait la Russie avec son PNE, chaque navire qui y transite devant payer des tarifs liés à la présence d’un brise-glace et des infrastructures de support logistique. C’est d’ailleurs la suggestion du gouvernement américain pour régler la question du PNO : ce sera une route internationale dans la ZEE canadienne, mais des tarifs seront obligatoires comme dans d’autres détroits internationaux pour l’usage des services de navigation. Cela permettrait non seulement au Canada de recueillir des sommes pour financer les infrastructures nordiques, mais aussi de limiter les risques environnementaux en canalisant les déplacements dans un seul axe tout en se dotant d’un prétexte pour contrôler les navires, ce qui revient pratiquement à la même chose que les droits prévus pour les eaux intérieures.

Finalement, le Canada doit éviter de trop jouer la carte de l’intransigeance sur le plan des revendications en territoire maritime. Le processus prévu par la CNUDM prévoit la possibilité de recours juridiques et de longues batailles de reconnaissance. Il serait bien moins coûteux d’en venir à une entente consensuelle tant avec la Russie que le Danemark pour éviter que des sommes significatives prévues pour le Nord ne soient affectées en interminables procès pour la mainmise sur des gisements d’hydrocarbures qui n’existent peut-être pas et dont l’exploitation est peu probable, même dans un futur lointain. En basant le nationalisme canadien sur des éléments comme l’attitude canadienne par rapport à la nordicité, le contrôle des eaux arctiques et la revendication du pôle Nord, le gouvernement fédéral fait la même erreur que pour les missions de paix et le caractère soi-disant pacifiste des forces armées canadiennes : lorsque le contexte international évolue et modifie le phénomène qui a servi à créer le mythe identitaire, la contradiction aux yeux du public nuit à l’identité nationale et fragilise ainsi un pilier essentiel de l’État. Consolider la souveraineté nationale autour d’un réel contrôle du territoire sera toujours plus durable que de revendiquer des symboles comme le pôle Nord.

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[4] Plusieurs textes dans cet ouvrage collectif permettent de retracer la compréhension du gouvernement fédéral sur l’impasse de sa position. LASSERRE, Frédéric (sous la direction de). 2010. Passages et mers arctiques : géopolitique d’une région en mutation. Presses de l’université Laval. 516 pages.

[7] LASSERRE, Frédéric (sous la direction de). 2010. pages 132 à 137.

[9] LASSERRE, Frédéric (sous la direction de). 2010. pages 449 à 476.

[10] La population russe vivant dans le cercle arctique (66º Nord) est de 2 000 000 d’habitants. Le Canada n’en a que 100 000. On compte cinq villes/bases arctiques russes combinant un port important et un aéroport (Murmansk, Dickson, Tiksi, Cherskiy, Pevek), sans compter plusieurs autres villes et bases significatives juste au sud du 66e parallèle, tel que Archangel. Le Canada n’en a aucune directement dans l’Arctique et Churchill (au sud) joue un rôle secondaire (Montréal compte pour plus dans la logistique nordique, c’est dire). La Russie a une flotte de plus de 40 brise-glaces (dont six nucléaires en permanence dans l’Arctique), alors que le Canada n’en a que six et aucun n’opère dans l’arctique en hiver). Les Russes construisent actuellement dix bases de support logistique et de secours pour les activités maritimes dans l’Arctique. Le Canada possède peu d’installations de ce type et fonctionnelles 365 jours par année.

[11] LASSERRE, Frédéric (sous la direction de). 2010. pages 449 à 476.