Pour une banque centrale au service des citoyens

Difficile d’imaginer sujet plus aride et technique que la politique monétaire. Rares sont les discussions où elle soulève les passions, sauf peut-être chez quelques individus, souvent marginaux, qui donnent dans la théorie du complot ou qui apprécient démesurément les atouts des métaux précieux, tout particulièrement l’or. Pour ainsi dire, aucune formation politique n’aborde cette question, pas plus que la plupart des organismes s’intéressant aux affaires publiques.

La structure même des banques centrales n’est pas étrangère à ce désintéressement. Elles sont hermétiques, ultra-technocratiques et communiquent assez peu en public (ou du moins, de façon très contrôlée). Pourtant, ce sont des institutions qui se doivent d’être au service de la société. Leurs dirigeants sont nommés par le gouvernement et leurs directives sont prescrites par la loi. Ce sont des créatures dont la tâche ultime est le service du public.

Malgré tout, on traite souvent ces banques comme si elles étaient hors du contrôle de nos démocraties. Nous attribuons au gouvernement les blâmes et les mérites de la politique fiscale, mais avons tendance à considérer la politique monétaire comme hors de la portée de nos dirigeants élus. La situation est analogue à celle de la séparation du pouvoir judiciaire du reste de l’État. Bien que les juges soient nommés par les élus, ils ont les coudées franches pour prendre leurs décisions de façon indépendante. Les mérites d’un tel contre-pouvoir sont bien connus. Un tel contre-pouvoir en matière de politique économique en comporte-t-il autant?

Cette séparation entre l’État et sa banque centrale existe en grande partie pour des raisons historiques. Plusieurs banques centrales ont été créées à titre de créatures privées ou d’hybrides public-privé. En effet, certaines banques centrales modernes, par exemple la Banque du Canada, furent créées à la suite suite de la crise bancaire de la grande dépression. Son rôle premier était de stabiliser les marchés financiers du pays. Dans le but de garantir aux banques à charte et aux investisseurs que cette nouvelle banque centrale prendrait ses décisions dans leurs intérêts, sans influence politique indue, on en a fait une institution privée, négociée en bourse, en 1934. Ce n’est que quelques années plus tard, en 1938, qu’elle fut nationalisée, tout en lui octroyant de nouveaux pouvoirs.

Cette responsabilité historique des banques centrales à l’égard de la stabilité du système financier continue d’influencer considérablement leurs décisions et explique les très étroits, voire incestueux, liens tissés entre les banquiers privés et les banquiers des banques centrales, les plaçant souvent dans des positions d’apparence de conflit d’intérêts. Au pire, la banque centrale agira carrément en conflit d’intérêts, au détriment direct du public. Au mieux, cette tâche reléguera au second rang la plus névralgique des responsabilités des banques centrales : la politique monétaire.

Ce dernier point, capital, est relativement méconnu. La politique monétaire, en ce sens qu’elle permet de contrôler précisément la taille et la croissance (nominale) de l’économie[1], est un outil de gouvernance de premier plan. En effet, une banque centrale a le contrôle absolu sur la masse monétaire en circulation. À condition que la vélocité de la monnaie, c.-à-d. le nombre de fois qu’une unité de monnaie change de main dans l’année, varie doucement, une entité capable de déterminer la masse monétaire peut établir la production ou la demande (nominales) à un niveau arbitraire.

Une politique monétaire trop laxiste aura comme effet de fixer la demande (et la production) à un niveau plus élevé que ce que la société peut produire aux prix actuels, ce qui se répercutera sous la forme d’inflation. Ce type de scénario est survenu lors des années 70, créant un climat économique assez instable. Le Zimbabwe est un exemple extrême de ce type de politique, qui fut un choix politique, non pas pour des raisons macroéconomiques, mais simplement pour payer les employés et l’État (et les soldats!).

Mais les sociétés occidentales, dont le Canada, ne sont pas prises avec ce type de problème, bien au contraire. Plutôt, nos sociétés font face, fort probablement, à une taille et une croissance de l’économie (qu’elle soit mesurée par la demande, la production ou les revenus) insuffisantes pour occuper tous nos moyens réels. Alors que l’inflation touche des creux prolongés historiques, la croissance nominale en Occident est anémique, peinant à dépasser le niveau atteint en 2008. Plusieurs parlent du rôle du gouvernement et de l’importance des restrictions budgétaires auxquelles sont contraintes la plupart des juridictions du monde industrialisé.

Pourtant, une banque centrale peut arbitrairement décider de contrer tout effet sur la taille nominale de la production d’une politique fiscale. L’exemple américain récent est révélateur. Le gouvernement états-unien, depuis mars 2013, est dans un processus de coupe budgétaire très abrupte. Pourtant, la croissance de l’économie (et de l’emploi) est plus rapide qu’en 2012. Tout indique que l’injection de 85 milliards de dollars par mois de liquidités par leur Banque fédérale aura réussi à contrecarrer les politiques de leur gouvernement, pour le mieux.

En fait, une banque centrale qui s’engagerait à fixer la demande libérerait complètement les politiques fiscales de la gestion des enjeux nominaux. De plus, ceci faciliterait la planification pour l’État. Par exemple, si une banque centrale garantissait une croissance annuelle, disons de 5% du PIB nominal, et que le gouvernement récoltait un pourcentage fixe de la production (ce qui est à peu près le cas actuellement), le gouvernement pourrait prévoir avec certitude ses rentrées fiscales futures. On pourrait alors se concentrer sur des enjeux réels, par exemple, à savoir la part du PIB à dédier à tel ou tel programme gouvernemental, et non plus des enjeux nominaux, comme des programmes pour soutenir la demande et combattre les crises.

Plusieurs voient les opérations des banques centrales comme un jeu à somme nulle, qui ne peut que changer les ratios d’importations et d’exportations de chaque pays. Cette vision est tributaire, en grande partie, à la grande place que prennent les fluctuations des taux de change dans les médias (après tout, cette information est mise à jour quotidiennement au téléjournal) et des sommes importantes qui transigent sur les marchés d’échange des devises. Mais ce n’est pas là l’essentiel. En fixant le niveau nominal de la production, la banque détermine (en agrégé) la taille des marchés sectoriels dans lesquels investisseurs, travailleurs et consommateurs évoluent et prennent des décisions. En garantissant que l’économie (nominale) aura une croissance stable pour l’avenir prévisible, la banque centrale peut minimiser les incertitudes auxquelles font face ces trois acteurs économiques et faciliter une pleine utilisation des ressources (c.-à-d. le plein emploi). Les bienfaits d’une telle doctrine ne passent pas nécessairement par une augmentation des exportations. Bien entendu, les échanges internationaux et les devises s’ajusteront à la transition d’une économie vers le plein emploi, mais ce n’est pas là la clé du succès des interventions des banques centrales.

Évidemment, le Québec ne possède pas cet outil. Les décisions de la Banque du Canada ne peuvent affecter sélectivement une province. Elles affectent la zone monétaire dans sa globalité. Dans ce contexte, des stabilisateurs internes (programmes d’emplois, d’infrastructures, baisses ou hausses d’impôt, coupures ou réinvestissements dans les programmes sociaux, etc.) et externes (péréquation, assurance-chômage, etc.) sont nécessaires et utiles, car ils permettent de ne pas trop s’éloigner de l’État macroéconomique pour lequel la politique monétaire est conçue pour être optimale. Cependant, ces outils ne peuvent que temporairement nous protéger d’une politique trop laxiste ou trop rigide. Ce fut le cas en 2008, alors que le Québec a été l’une des rares juridictions à voir son PIB nominal stagner, plutôt que chuter de plusieurs pour cent, grâce, entre autres, à des programmes d’infrastructure très importants. Mais à terme, nos revenus (nominaux) sont déterminés par la Banque du Canada. Nous ne pouvons que changer, généralement temporairement, notre positionnement au sein de la dynamique monétaire canadienne.

En somme, on doit exiger davantage de notre banque. Sa tâche principale devrait être principalement de garantir un niveau de croissance nominale de la production stable et suffisant pour occuper l’ensemble de notre capacité productrice. La stabilité à terme des prix et des marchés financiers seront des conséquences de cette croissance stables. Les travailleurs, investisseurs et consommateurs pourront plus facilement faire des prédictions. Les gouvernements pourront alors utiliser la politique fiscale comme outil réel, et non plus comme outil nominal. Ce serait certainement une amélioration par rapport à la situation actuelle.

[1] L’économie nominale, c’est l’économie comptée en dollars courants; si on l’ajuste en fonction de l’inflation, on obtient l’économie réelle.

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